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镇街领导干部自然资源资产离任审计研究——以A县B镇为例

日期:2020-07-10

改革开放以来,各级领导干部遵循“以发展为第一要务”“牢牢扭住经济建设这个中心”的发展理念,努力推动我国经济建设快速向前发展,取得了历史性的成就。但是在发展过程中伴生而来的生态破坏、资源枯竭等现实问题也越来越突出,严重制约了我国经济社会的绿色健康发展。本文将以A县B镇领导干部自然资源资产离任审计为案例进行深入研讨,认真总结审计过程中发现的普遍性、倾向性问题并对如何开展好镇街领导干部自然资源资产离任审计工作提出几点建议。

一、研究背景及意义

2017年6月,中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过《领导干部自然资源资产离任审计规定<试行>》。从2018年起,领导干部自然资源资产离任审计工作正式在全国范围内进行推广,这就意味着领导干部离任时不仅要过“经济关”,还必须过“生态关”。

开展镇街领导干部自然资源资产离任审计研究,有利于从基层发现生态文明体制改革相关政策在具体实施过程中存在的问题并进行深入分析,见微知著,提出建议,更好地服务于国家绿色发展大局。利于推动我国审计制度、审计职能的创新,促进镇街领导干部提高政治站位,紧跟时代发展新要求,妥善处理好自然资源开发与社会经济发展二者之间的关系。有利于进一步丰富和完善我国的审计理论体系与行政监督理论体系,为党和国家的行政监督提供审计理论基础。

二、镇街领导干部自然资源资产离任审计的概念和内容

(一)镇街领导干部自然资源资产离任审计的概念

镇街领导干部自然资源资产离任审计,是指在镇街领导干部任期内对行政区域内自然资源资产开发利用、生态环境管理保护等方面的履职情况进行审计。以A县B镇领导干部自然资源资产离任审计为例,A县B镇领导干部在任期结束以后,国家审计机关根据有关规定对A县B镇境内土地、森林、矿产等自然资源资产总量的增减情况、质量的变化情况以及履行生态保护、环境污染治理等方面职能职责情况进行客观公正的审查和评价。

(二)镇街领导干部自然资源资产离任审计的内容

镇街领导干部自然资源资产离任审计内容应当涵盖对资源环境保护资金筹集、管理、使用情况的财政财务收支审计,对有关政策制定、执行是否符合国家生态环境保护相关立博体育的合规性审计以及对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的绩效审计。简单来说就是审查镇街领导干部任职期间内自然资源资产数量是多了还是少了,生态环境质量是变好了还是变坏了。

三、案例分析:A县B镇领导干部自然资源资产离任审计

以A县B镇原党委书记自然资源资产离任审计为例,存在以下问题:

(一)河长制工作贯彻落实不到位。

自2016年底全国全面实行河长制以来,各级政府纷纷制定河长制工作方案,实行河库动态监管。但审计发现,B镇编制的河长制工作方案与当地实际情况不符,存在照搬照抄的现象。同时该镇开展的日常巡河完成率未达到规定标准,履职意识不到位。

(二)气象灾害防御工作落实不到位。

2016年B镇成立气象灾害防御工作领导小组,建立了防灾应急气象工作站,并印发了气象灾害应急预案。但审计过程中发现,B镇未按要求将气象灾害防御工作情况纳入对村(社)的工作目标考核,也并未开展相关的气象灾害应急演练,气象灾害防御工作流于形式。

(三)环境监管责任履行不到位。

一是B镇实施的二三级污水管网改造等工程项目在未取得环评手续前提下擅自开工建设;二是排污许可证发放办理工作没有涵盖辖区全部排污企业;三是国家森林公园禁建区(红线)内堆放了大量历史遗留的生活垃圾和生产垃圾,直到审计介入后,镇政府才组织相关人员对垃圾进行清运。

(四)撂荒地管理不到位。

根据B镇提供资料显示,2015年至2018年间,B镇未积极采取有针对性的对策措施,及时解决恢复撂荒地生产中的实际困难和问题,恢复撂荒地生产,导致该镇撂荒地总面积逐年增加,增长率高达50%。

(五)生态环境保护目标任务未完成。

A县政府每年组织有关部门对镇街生态环境保护履职情况进行目标考核,审计发现,B镇因超期使用林地未按时报批、违法占用林地、露天焚烧秸秆等原因,连续四年目标考核均被扣分,生态环境保护目标任务未完成。

(六)河堤绿化工程后期维护不到位。

为提升河道生态建设水平,确保河道行洪安全,B镇在城镇大桥上下游实施了河堤绿化工程。但在审计过程中发现,B镇因后期维护不到位,河堤绿化苗木死株现象严重,剩余苗木长势较差,未达到预期效益目标。

四、开展镇街领导干部自然资源资产离任审计存在的问题

(一)沟通协调机制不健全

开展镇街领导干部自然资源资产离任审计工作,离不开各自然资源资产主管部门的相互沟通配合。作为一项新型的国家审计制度,审计机关目前还无法直接召集各部门协同作战,导致审计基础资料提取、专业信息技术处理、相关责任追究和审计发现问题督查整改等方面配合失联,降低了审计质量。

(二)审计力量薄弱,专业人才匮乏

做好领导干部自然资源资产离任审计工作,要求审计人员有专业审计知识的同时,还必须掌握一定的自然资源理论知识和计量方法,才能取得充分适当的审计证据,得出公正客观的审计评价。目前基层审计机关面临着人员编制少、审计人员知识结构和业务技能较单一等诸多问题,既懂财务知识又懂生态环保知识的复合型人才稀缺,因此在防范审计风险,提高审计报告质量方面依然存在着不足。

(三)镇街自然资源资产数据采集困难

一是镇街自然资源资产的基础数据不全。由于历史、政策、技术等原因,镇级自然资源资产的基础数据存在数据缺失情况。如在森林资源方面,林业部门在森林储蓄量、林地保有量等指标数据方面并不是每年统计,而是间隔一定年度才统计1次,造成数据链断层。水资源方面,根据水资源公报编制规程相关要求,水资源总量数据是以区县级为单位进行统计,没有进一步分割到镇级,导致区县级以下各镇街的水资源总量数据缺失。在环境空气质量方面,A县境内目前只有1个位于县城的市控空气质量自动监测站,其余镇街无相关空气质量监控设施,因此PM2.5、二氧化硫年均浓度、氮氧化物年均浓度等指标均无法提供。

二是镇街自然资源资产数据提取工作开展困难。一方面部分镇街自然资源资产的数据分散存储在相关上级部门,当地镇街政府并未掌握,如水质监测情况,河流水质情况由区县水利局提供、污水处理厂处理废水水质情况由区县生态环境局提供、镇街饮用水水质情况则由区县疾控中心提供。另一方面部分数据由于保密工作的需要,由市级各主管部门掌握,需要市、县两级机关进行沟通、协调,且不能保证数据最终能够完整提供。

(四)镇街领导干部自然资源资产责任难以简单界定和整改

一是土地、森林、矿产等自然资源实际由不同的主管部门进行管理,各主管部门对自然资源资产应当负有主管责任,而镇街政府多承担属地监管责任,有的项目是直接由县直属部门制定、实施、验收,镇街政府没有具体参与到项目中去。同时,在行政执法方面,镇街政府及其所属的单位并没有法定的执法权,审计定责时争议较大。

二是镇街领导干部作出的有关决策,对自然资源资产管理和环境保护产生的影响可能是持续性、长期性的,不会在任期内立即显现。这就会形成问题原因在前任,但是问题结果由现任承担的局面。

三是部分自然资源资产具有流动性、跨区域性,会出现问题源头在其他行政区,但问题结果需要当地镇街政府共同承担的情况。例如市级河流,横跨全市多个区县行政区,A段流域又跨多个镇街行政区,各地政府根据本地实际情况分别采取措施进行治理,相互影响。

因此审计发现的许多问题无法简单界定镇街领导干部是直接责任还是领导责任,同时问题后续的整改也存在一定的难度。

五、关于开展镇街领导干部自然资源资产离任审计的几点建议

B镇镇街领导干部自然资源资产离任审计发现的问题及成因具有普遍性和典型性,通过对问题及成因进行深入分析,提出相应的解决方案,对推动镇街领导干部自然资源资产离任审计工作的开展具有重要意义。

(一)强化组织领导,建立工作协调机制

实行顶层设计,建立自然资源资产离任审计联席会议制度,强化各部门之间的沟通配合,打造自然资源资产数据开放平台,并向审计机关提供专业的支持和技术保障,配合审计机关开展各项审计工作,形成审计合力,为审计工作开展提供良好环境,确保审计质量。

(二)加强职业培训,提高审计业务能力

一是积极组织审计人员进行自然资源和生态环境、地理空间信息技术、计算机技术等专业领域的培训,努力提升审计人员的自身业务能力。通过信息化手段拓展审计资源,利用大数据对海量数据进行总体分析和关联分析,特别是不同部门之间、上下级数据之间、部门与企业之间的关联分析,从总体中找关联、从关联中找疑点。运用无人机、高科技地理仪器等科技手段进行疑点核实、资产评估等工作,解决审计力量不足问题。

二是从各部门、科研院所等单位抽调人才,建立自然资源资产审计人才专家库,必要时还可以聘请中介机构和专业技术人员协助开展审计工作,以此破除专业人才匮乏问题,为自然资源资产离任审计工作开展提供专业人才保障。

(三)摸清资源基数,编制自然资源资产负债表

建立健全自然资源产权制度,明确各类自然资源产权归属,做到产权清晰、权责明确。各自然资源主管部门在摸清所属自然资源资产底数的基础上,要督促镇街继续细化各类自然资源基础数据的统计工作,并建立真实、可靠的自然资源资产数据档案。探索编制自然资源资产负债表,加强自然资源管理,为镇街领导干部自然资源资产离任审计提供重要参考资料。

(四)合理界定责任,加强整改监督

镇街领导干部自然资源资产离任审计内容杂、覆盖面广、涉及部门多,相关职能部门将自然资源资产管理和生态保护责任分解到镇街,但相应的经费、权力并未下放,造成镇街权责不对等,这就需要审计人员充分发挥主观能动性,准确把握“三个区分开来”原则,科学合理进行责任界定。同时,严格落实问题整改销号制度,按照“谁负责,谁整改”的原则,明确问题整改责任主体,推动生态文明建设。

六、结束语

本文以A县B镇领导干部自然资源资产离任审计为案例,对审计过程中发现问题进行深入分析并揭示原因。针对开展镇街领导干部自然资源资产离任审计工作存在的困难提出了对应的解决方案。笔者相信,随着自然资源资产离任审计工作的不断深入开展,审计机关作为国家监督管理部门的作用更加显现,从而促进自然资源管理、生态环境整治、推动生态文明体制改革和国家治理现代化,为建设美丽绿色中国贡献审计力量。(刘春洋)

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