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区县审计机关开展领导干部自然资源资产审计研究——以Q区为例

日期:2020-06-23

2017年以来,Q区审计局深入贯彻中央、市、区关于推进生态文明建设的决策部署,积极开展领导干部自然资源资产审计工作,在实践中探索和总结经验、方法。本课题结合Q区审计局3年来开展领导干部自然资源资产审计的现状,以离任审计为重点,展示实施F镇党政主要领导干部自然资源资产离任审计项目的典型案例,综合分析开展领导干部自然资源资产审计存在的问题、困难和原因,提出具有可操作性的审计思路和措施,切实推进Q区领导干部自然资源资产审计工作,为其他区县审计机关开展此项工作提供借鉴和帮助。

一、Q区审计局开展领导干部自然资源资产审计的现状

(一)Q区自然资源资产禀赋。

Q区位于重庆南部,地处四川盆地与云贵高原结合部,地形以山地、丘陵为主,总面积2182.14平方公里。全区耕地面积91253.3公顷;林地面积156万亩,森林覆盖率47.5%,活立木总积蓄量618万立方米;河流共有225条,其中流域面积1000平方公里及以上2条,流域面积50至1000平方公里23条,流域面积2至50平方公里130条,2平方公里及以下70条;水能蕴藏量15.7万千瓦,可开发利用10.5千瓦;水库共有136座;已探明的矿产资源有煤炭储量9.39亿吨,煤层气储量240亿立方米,铁矿储量457.3万吨,铜矿590万吨,大理石1218万立方米等。分布在21个街镇,其中:森林、水资源分布较为均衡;煤、铁等矿产资源主要集中在邻近贵州省的A、S等南部4个镇;其他资源在各个街镇无特别突出禀赋。

(二)Q区领导干部自然资源资产审计对象。

按市委办公厅、市政府办公厅《重庆市贯彻落实〈领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)〉实施方案》要求,Q区区管党政主要领导干部自然资源资产审计对象包括:21个街镇区管党政主要领导干部;承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门(单位)的主要领导干部,涉及区发展改革委、区生态环境局、区水利局、区农业农村委等(区规划和自然资源局除外)。

(三)Q区2017-2019年开展领导干部自然资源资产审计情况。

1. Q开展领导干部自然资源资产审计总体情况。2017-2019年,从试点到实施,开展领导干部自然资源资产审计项目6个,结合河长制执行情况审计、环保专项资金审计和重大政策措施落实情况跟踪审计开展了5个自然资源资产审计项目。

2. 以2019年开展的F镇党政主要领导干部自然资源资产离任审计为例剖析审计情况。

(1)收集的资料:区级层面有区委、区政府下发的生态文明建设方针、战略部署、任务分解等文件,目标责任书,领导批示、考核结果;部门层面有环保、林业、国土、信访、农业、水利等部门涉及的检查情况、信访举报情况;镇级层面有会议纪要、收发文、相关制度、检查资料。

(2)梳理应审计的内容和重点:

一是对贯彻落实生态文明建设方针政策和重大决策部署涉及四个方面8项内容,落实区委、区政府生态文明建设方针、决策部署等方面出台的具体措施以及工作推动情况;上级领导的重要批示、指示和交办事项完成情况;区域功能定位情况;供给侧结构性改革有关任务完成情况。

二是对执行自然资源资产管理和生态环境保护立博体育情况涉及两个方面13项内容,街镇内造成森林、河流、矿产、水库、山坪塘等资源损毁严重的问题,辖区内企业、种养殖场、大型农家乐、居民聚集区等排污较为突出的问题;建设用地总量控制,基础数据调查统计制度落实、基础数据信息系统建设和生态保护红线划定等情况。

三是自然资源资产管理和生态环境保护目标任务完成情况涉及四个方面21项内容:土地保护目标责任制度落实情况、耕地保有量考核指标完成情况等,基本农田保护面积指标完成情况、基本农田保护制度执行情况以及与土地开发整理相关的专项资金管理使用情况;建设用地开发利用情况、建设用地地块规划合规性情况等;水资源管理目标责任落实总体情况,水资源开发利用规划执行情况,水环境保护及生态修复情况,河道管理范围内采砂情况等;相关指标涉及的化学氨氮等5项质量指标,危险废物处置利用率、生活垃圾无害化处理率等7项资源蓄积和消耗指标的真实性及变化趋势。

四是自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况涉及六个方面27项内容:审查作出的决策事项是否存在大面积损毁森林、占用农田耕地、损毁或占用水库、山坪塘等问题;招商引资引进的企业、农家乐、种养殖场、实施工程项目等是否存在环评未过、排污严重等;落实生态文明主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划等情况;土地出让未招拍挂、无指标,引进企业违规占地,土地出让后闲置等;土地流转不合规,重点是流转审批、合同签订、款项兑现、流转土地实际用途等;贯彻落实土地复垦、退耕还林、天然林保护等工作的决策违反上级相关规定,长期存在违规行为而得不到制止的现象。

五是履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任方面涉及四个方面9项内容:森林防火等风险隐患预防措施、预警制度、应急处置方案等的建立和运行情况;街镇级范围的执法及整改等情况;存在的重大风险隐患;准入负面清单、生态保护红线、资源利用上限等资源环境管控线保持情况。

六是自然资源资产开发利用和生态环境保护相关资金和项目管理情况主要涉及三个方面13项,天然林保护、土地复垦、土地整治、退耕还林、水资源保护防治资金、环境保护税、环保机构能力建设、矿产资源出让收益资金、矿产资源出让收益资金、水资源开发利用、生活垃圾处置、种养殖补助等项目和资金拨付、使用绩效情况。

(3)审计方法:一是查目标责任完成情况、出台的相关制度情况、会议部署情况;二是听街镇领导和相关经办负责同志介绍该项工作的部署落实情况;三是访村干部13人、村民20人、镇人民代表8人、镇所在的学校(医院)等机关单位负责人5人、种养殖业主3人、企业负责人3人,掌握相关问题线索;四是看现场6处、看实施7处、看效果8处、看隐患1处。

(4)审计发现的问题:T河水库“一库一策”实施方案存在漏项;饮用水源地制度不健全;违规征地250亩;未及时督促临时用地49.706亩移交;闲置土地约36亩暂未动工;部分养殖场排污设施不达标,督促整治进度较慢;F河W区与Q区交界处水质未达Ⅲ类;执行《F镇小河沟“一河一策”实施方案》不到位、对企业日常巡查监管力度不够。

(5)审计中未实施或未深入实施的内容:根据方案中确定23个方面98项内容,审计组仅审计了28项内容,占28%;尚有绝大部分内容未实施审计。

(6)审计意见:审计评价总体为“较好”;对审计发现的问题和数据进行了客观反映。

二、Q区开展领导干部自然资源资产审计存在的问题、困难及原因

(一)Q区审计局开展领导干部自然资源资产审计存在的问题。

一是审计思维未转变,仍以项目及资金管理使用情况审计为主;二是未突出对领导干部履职尽责的审计,未与领导干部决策情况真正联系起来;三是对财务以外的大气、水、土地、森林、矿产等知识了解、掌握太少;四是对涉及水、土地等专业软件掌握、运用基本属“门外汉”;五是对Q区及街镇重点自然资源资产分布不清楚、明晰,未找到被审计单位的自然资源资产特点;六是对审计意见中审计总体评价界定依据把握不准,对领导干部责任界定标准较难;七是街镇、部门部分自然资源资产管理职能存在交叉,审计判断困难;八是部分街镇主要领导、辖区内企业、经营者等自然资源资产管理和环境保护意识不强。

(二)Q区审计局开展领导干部自然资源资产审计存在的困难。

1. 基础数据较为欠缺。街镇对土地、矿产、水等资源管理的人才队伍建设滞后,运行机制不畅,导致涉及的基础数据和资料缺乏系统性、完整性;如街镇区域内河流、水库水质监测覆盖面不够,部分监测频次较少,不能连续反映其水质总体情况;空气的监测及监测点对街镇覆盖面不够,部分监测数据无法详尽提供;矿产资源的存量、勘探等,各个街镇并无相关数据或台账。

2. 数据运用较为困难。如土地红线、基本农田红线、矿产资源、河流断面和水质监测等工作专业性较强,涉及地理空间数据较多,大部分需要专业公司、专业人员实施,相关数据必须专业软件才能运用和读取。另很多数据资料涉密,数据保存在相关部门手中,街镇数据较少,数据信息共享、提取运用较为困难。

3. 部门协作机制尚未建立。目前,中央和市级出台了相关自然资源资产离任审计和生态文明建设方面的方针、政策,但因Q区从2018年起才全面开展此项工作,自然资源资产审计工作协作机制、文件制度等尚在起步阶段,尚未建立。

4. 审计评价和责任界定较为困难。虽《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》对总体评价有较明确的规定,但审计过程中的部分数据值变化原因取证较难,对审计总体评价难以界定,往往是只要领导干部任期内未发生重大的自然资源资产损害,如重大环境污染、重大资源损毁、重大森林火灾等,一般就界定为“较好”,未严格对照“打表”。

5. 部分生态环境监管问题产生的后果具有延后性。大气、土地、水、森林、矿产、环境等受损影响因素较多、成因复杂,量变和质变都要经过一段时间负面后果才会浮现出来,具有延后性,审计并不能以预测、预判的结果作为证据,况且大部分审计人员不够专业。为此,很难界定领导干部任期内的相关决策是否存在错误、失误。

(三)Q区审计局开展领导干部自然资源资产审计效果不佳的成因。

1. 审计人员站位不高和畏难情绪较为严重。一是站位不高,对开展领导干部自然资源资产审计的重要性认识不足,对 “审计谁、审什么、怎么审”未进行深层次思考。二是畏难情绪较为严重,自然资源资产审计专业性极强,涉及的问题面广、复杂、多样,与之相关的立博体育、政策、知识“海量”,从心理上产生畏惧感,有“见子打子”的思想,不愿去深入系统地学习专研。

2. 审计人员的专业水平和能力欠缺。区县审计机关现有审计人员知识结构、专业水平欠缺,基本上从未涉及自然资源资产专业知识、软件、技术等。

3. 部门、街镇对自然资源资产管理和生态环境保护职能和权限划分不清。一是土地、矿产等事关主要自然资源资产的管理、审批、执法等权限均在部门,街镇审批执法权限相对较少,街镇仅有检查、报告、初审的权限,导致街镇工作主动性、积极性不高,出现问题时部门、街镇有相互推诿的现象。二是部分违法占地、采矿等问题,形成原因复杂、时间较长或在特定历史条件、背景下,加之经办人员变换、资料不齐等,不易厘清和区分部门、街镇的责任。

三、提升领导干部自然资源资产审计质量的思路和措施

(一)提升和强化审计人员开展领导干部自然资源资产审计的意识。

一是要深刻领会中央出台《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》的目的意义。二是要深入学习习近平生态文明思想,指导审计工作,做到全体审计人员入脑入心。三是要强化审计人员对相关生态环境保护案例的学习,通过对案例的学习提升审计人员查证问题的敏锐判断和重点锁定,明晰审计思路和方法。

(二)加强领导干部自资源资产审计队伍建设。

一是强化学习培训,提升专业任胜能力。二是优化机构设置,区县审计机关优化配置自然资源和生态环境审计科,由专人从事自然资源资产审计工作。三是优化审计队伍建设,新招录或选调审计人员时应侧重向学习自然资源或生态环境相关专业人员倾斜。四是强化上级机关对下级机关的指导,发挥好“传帮带”作用。

(三)审计对象分类和项目统筹。

一是建立区管领导干部自然资源资产审计对象数据库,主要包括审计对象年龄、职务、任职的部门或街镇、分管的工作、所任职地的自然资源禀赋、资源环境状况变化情况、任职地资源环境突出问题等。二是建立审计机关内部协作配合机制,加强不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接,扩展审计覆盖面。三是探索建立区自然资源资产跟踪审计平台,实现“天上看、地上查、网上管”的功能。

(四)以部门、街镇职能职责为基准准确界定审计内容和突出重点。

一是根据法规梳理部门街镇自然资源资产管理职能职责,厘清审计边界,列出与该项审计工作相关的法条,结合部门“三定”方案实施审计。二是区委、区政府下达部门街镇年度目标任务,准确界定审计内容。以Q区为例,2019年区政府对照市政府指标责任分解和重点任务分解,下达了区级部门目标管理绩效考核指标和街镇经济社会发展实绩考核指标,考核指标涉及该项审计的主要有环境质量改善达标率、环境管理及环境安全、总量减排完成率;水资源管理达标率、地质灾害防治达标率、生态保护和国土绿化完成率;城乡生活垃圾收运处置、城乡环境综合整治、市政设施完好率等,相关考核指标既有定性也有定量,既有主管部门又有街镇,为审计提供了参考。三是区生态文明建设“十三五”规划,以Q区为例,“十三五”规划约束性指标分解涉及大气、水、土壤污染防治9大类15项,明确了到2020年的目标任务、牵头单位、责任单位;“十三五”规划重点任务分解涉及建立以改善环境质量为核心的生态治理等7大体系,22项子体系,69项重点任务;明确了各部门街镇的责职;为审计提供了遵循和参考。

(五)以部门、街镇职能职责为基准客观评价和责任划分。

1. 建立评价指标。指标建立主要从贯彻执行生态环境和自然资源资产方面涉及的方针政策的执行落实、审批权限、年度目标任务完成情况、监督管理情况、项目资金安排情况、资金使用绩效情况、民意调查情况等方面设定评价指标。

2. 丰富指标评价内容。围绕中央、市、区生态环境保护规划约束性指标和规划重点任务分解,收集中央、市、区对涉及自然资源管理相关指标的考核检查或实际完成情况、落实情况。具体包括空气质量优良天数比率,细颗粒物未达标浓度下降比率,重度及以上污染天数比例下降比率,扬尘控制(PM10达标),地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例,地表水质量劣Ⅴ类水体比例,地下水质量和Q河出境水质(Ⅲ类),二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放总量减少比率,生态状况方面的耕地保有量、基本农田、建成区绿化覆盖率、森林覆盖率、国家重点保护野生动植物保护率,一般工业固体废物处置处理率。

3. 审慎客观定责。领导干部自然资源资产审计评价总体应把握“三个区分开来”的原则,具体工作中应客观分析领导干部所在部门和街镇对自然资源禀赋和生态环境的总体保护情况,坚持定性与定量相结合,以事实为依据,多维度分析领导干部履职情况。

4. 结合党政领导干部经济责任审计的规定定责。正确划分前任、现任领导责任,应当围绕领导干部履行的职责要求,以领导干部任职期间所在的部门或街镇开发、使用和保护自然资源和自然资源资产为基础,客观定责。

(六)建立区管领导干部自然资源资产审计信息库。

1. 建立法规数据库。内容主要包括中央对自然资源资产涉及的宏观政策法规,市级层面的决策部署,区级层面出台的贯彻执行相关文件政策,部门和街镇层面贯彻执行的具体举措。

2. 建立业务数据库。采集全区国土、地质、林业等部门任务指标、监测数据、自然资源资产基础数据、种养殖和矿产开发规划许可等相关数据。

3. 建立方法数据库。主要收集整理审计署、市审计局和其他区县局开展自然资源资产审计成功案例和做法。

4. 建立分析模型库。根据成功的审计案例,描绘固化分析模型,供全体审计人员学习其思路方法。

5. 建立分析结果库。对每次审计分析产生的结果,应作为重要成果保管,指定专人收集整理,纳入结果库管理。

6. 建立疑点数据库。对分析产生的疑点,全部形成审计疑点管理,因自然资源资产审计涉及点多面广,但由于审计时间等原因不能及时一一查证,可将其形成疑点库,便于后续的跟进和核查。

(七)促进区级层面建立健全自然资源资产审计工作机制。

1. 建立部门协作机制。区级层面健立领导干部自然资源资产审计工作机制,明确涉及部门的职能职责。

2. 建立整改联动机制。对形成原因复杂、时间较长或在特定历史条件、背景下,短期内无法整改或难以整改到位的问题,部门与街镇应明确各自整改职责,相互支持配合完成整改。

3. 建立审计结果运用机制。区纪委监委、组织、人事部门要加大对审计结果的运用力度,将审计结果及整改报告作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考,并归入干部个人档案。(郑平、吴秀兵、李开强、周小泉、李德钧)

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