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重庆市领导干部自然资源资产离任审计组织模式研究

日期:2020-06-08

领导干部自然资源资产离任审计作为是党委、政府赋予审计机关一项新的经常性审计任务,重庆审计机关在不断探索中推进完善领导干部自然资源资产离任审计组织模式,提出了“上下联动”和“同级协作”等组织方式。本文课题在研究现有组织方式的基础上,分析了领导干部自然资源资产离任审计组织模式面临的挑战和机遇,提出了相应的对策建议:一是构建地方审计机关审计项目扁平化组织方式,以节约审计资源、减少信息衰减,提高审计成效;二是推动审计组织实施和审计组织方式的相关理论创新,为领导干部自然资源资产离任审计项目组织方式变革提供理论支撑;三是完善审计协同机制,将“上下联动”的组织方式演化为“上下互动”组织方式,并对完善“同级协作”的组织方式中提出完善对策建议;四是完善审计考核指标体系,将“治已病、防未病”视角的审计成果和创新组织方式等纳入考核指标,将社会审计人员纳入考核体系,以提高审计质量。

一、引

党的十九大报告提出要推进生态文明体制改革,建设美丽中国,并指出要建设人与自然和谐共生的现代化社会。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,既要创造更多的物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民对优美生态环境的需求。近年来,我国经济建设取得了显著的成效,但与之而来的一些生态环境问题也逐步显现出来,因此。面对日益严重的生态问题,实施重要生态环境保护与修复战略,提高生态系统的质量和稳定性,树立生态文明观和环境保护意识,以及人与自然和谐发展、构建人与自然和谐共生的社会主义现代化建设新格局具有重要意义。

2015年,审计署颁布了《关于进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》,要求审计机关从监督检查相关重大政策措施贯彻落实情况等五个方面来促进加快推进生态文明建设,推动生产方式和发展方式转变,走出绿色和谐的发展之路,发展绿色的经济。2016年发布的《“十三五”国家审计工作发展规划》中提出要在2015年到2017年分阶段开展审计试点工作,2018年起全面实施领导干部自然资源资产离任审计,2020年建立起比较完善的领导干部自然资源资产离任审计制度,从而真正的起到保护环境的目的,推动生态文明制度体系的建立。在审计署发布《领导干部自然资源资产离任审计试点工作方案》中,不仅规定了要开始进行离任审计工作,还规定了审计工作的具体实施规则和操作办法,督促各个试点省市积极落实党中央的这一政策措施,在该方案的基础上开展离任审计工作,完成相应的目标任务。各地的自然资源资产离任审计工作正在如火如荼的地开展,也取得了一些成绩,但是在领导干部自然资源资产离任审计组织方式等很多方面尚存在较多问题,面临一系列的挑战本文课题基于国内外相关理论研究成果,结合领导干部自然资源资产离任审计组织方式现状实践经验,主要分析领导干部自然资源资产离任审计面临的机遇与挑战,探索研究领导干部自然资源资产离任审计组织方式创新。

二、地方审计机关领导干部自然资源资产离任审计组织方式现状

从学术的视角看,领导干部自然资源资产离任审计属于资源环境审计和经济责任审计的交叉学科,它与经济责任审计和资源环境审计在审计思路及方法等方面具有一定的相似性,但又具有其独特性。开展领导干部自然资源资产离任审计可以促进各级政府发展绿色GDP,加强生态环境治理和保护,尊重自然规律、合理开发利用自然资源,促进经济社会健康可持续发展。本章将以地方审计机关为例,介绍地方审计机关组织结构、地方审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计项目组织方式现状、重庆市开展领导干部自然资源资产离任审计组织方式现状等内容

近年来随着大数据审计和人工智能等新兴审计技术在审计机关的推广应用,领导干部自然资源资产离任项目审计组织方式有基于非大数据审计项目审计组织方式和基于大数据审计项目组织方式两种。

(一)基于非大数据审计项目组织方式

地方审计机关直线职能机构设置方式的一个鲜明特点就是审计机关各内设部门职责相对固定,内设部门和部门中的审计人员的性质相同或相近,相互之间一般不存在交叉或通用。如偶有不同部门工作内容相同或交叉,在年终考核时也将按照参与审计人员工作状况分割考核业绩,以便于上下级审计或同级相同(或相似)职责部门之间在项目计划、业务指导和业绩考核等方面具有一致性。基于审计机关的直线职能制组织结构,审计项目的组织方式也基本沿用直线职能制组织结构,由各审计业务部门派出审计人员和外聘社会审计人员(审计机关购买社会服务)组成审计组代表审计机关完成项目审计任务(从审计准备阶段到审计整改阶段的所有任务)。此组织方式适用于审计目标单一、审计对象单一、审计环境稳定且规模适中的审计项目。审计任务和事项明确,横向协调难度小,对审计人员的适应能力要求较低,审计人员需兼顾同层级综合部门和上级单位同职责部门的双重领导。国家审计属于审计执法,因此在领导干部自然资源资产离任审计项目中应坚持审计机关的主导地位,即外聘审计人员辅助配合审计机关人员完成审计任务。

近年来,由于领导干部自然资源资产离任审计范围较广,且涉及的资源、环境问题分布面宽,涉及的部门单位较多,导致审计项目规模和复杂程度均较其他审计项目显著增加,于是一些审计机关开始尝试打破处(科)室限制,即从其他业务处(科)室和综合部门抽调人员协助项目牵头部门完成审计任务。临时抽调人员组成审计组看似解决了审计专业人员紧缺问题,但审计机关以处(科)室为考核单位的年终考核影响了审计组这个临时团队的协同作战能力。各处(科)室、人员从有利于本部门考核的角度出发,有选择性的参与和协助工作,造成相互推诿扯皮等,既降低了审计效率,也影响审计成效。

(二)基于大数据审计项目组织方式

随着大数据审计广泛运用于各类审计项目(包括领导干部自然资源资产离任审计项目),导致领导干部自然资源离任审计项目审计流程发生了变化,即在完成审前调查任务的同时完成相关数据采集,将编制审计实施方案和开展大数据分析(发现审计疑点)同时进行,审计实施方案审核通过之后,随即组织审计人员根据大数据分析发现的疑点核实取证,对大数据无法涵盖的内容仍然采用传统人工审计方式。因此基于大数据背景的自然资源资产离任项目审计组织方式较传统审计项目组织方式发生了一些变化:一是审计组组成人员增加了大数据分析人员;二是审计流程发生了改变,即先利用大数据分析发现审计疑点,再辅之审计人员现场核实取证,实现了“统一分析、分散核查”的实施方式;三是审计取证方式发生现变化,从以传统审计方法取证过渡到依托大数据发现疑点实现点对点取证。

三、重庆市领导干部自然资源资产离任审计组织方式

目前,各省(市)地方审计机关在开展领导干部自然资源资产离任审计的组织方式可归纳为“上下联动、同级协作”组织方式。重庆市审计机关2016年起开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作,2019年在全市范围内实现该项审计工作的全覆盖,每年市审计局开展2个区县或市级部门领导干部自然资源资产离任审计项目,40个区县审计局至少开展1个以上乡镇街道或部门领导干部自然资源资产离任审计项目。全市审计工作由市审计局自然资源和生态环境审计处牵头指导,市局相关业务处室和各区县审计局派人具体实施。

(一)“上下联动”组织方式

上下联动”组织方式中的“上”指的是市一级审计机关,“下”则指的是一级审计机关。“上下联动”则是指市级审计机关统一组织县审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计,区县审计机关根据市审计机关的要求组织实施其年度领导干部自然资源资产离任项目审计任务。一是市局指导并审批区县审计机关定年度领导干部自然资源资产离任审计项目;二是由市审计机关按照审计署的要求,按年制定全市领导干部自然资源资产离任审计工作方案,明确审计目标、审计内容、审计重点和审计时间安排;三是市审计机关统一组织开展领导干部自然资源资产离任审计审前培训、测绘地理信息“3S”技术培训等,提升领导干部自然资源资产离任审计的技巧与方法,市审计机关通过现场指导、解疑答惑、下发审计动态,持续加强对区县审计机关的业务指导,通过抽调业务骨干参与数据分析、编制操作指引、上挂锻炼等方式,加强对区县审计机关的专业人才培养;四是区县审计机关根据市审计机关制定的审计工作方案和培训要求,具体组织实施本年度领导干部自然资源资产离任审计项目;五是县审计机关将其实施的领导干部自然资源资产离任审计项目审计结果报市审计机关汇总,再报市审计委员会、市政府和审计署。

(二)“同级协作”组织方式

同级协作”就是指在实施领导干部自然资源资产离任审计项目审计任务时,同一层级审计部门或机构之间沟通互动形成工作合力提高监督成效一是与其他省市审计机关互动交流,通过实地调研学习、信息交换、经验分享等方式,交流领导干部自然资源资产离任审计项目相关的审计思路、方法与技巧。二是审计机关与生态环境局、规划自然资源局等主管业务部门沟通协调,吸纳业务骨干组建专家库,邀请专业人员参与审计工作,及时提供相关业务数据资料,解答业务管理问题,不断夯实技术支撑和审计配合。三是与市公安局、市检察院建立生态环境资源保护执法协作工作机制,采取协同办案、案情研讨、线索移送等方式加强联勤联动。四是参与领导干部自然资源资产离任审计工作相关处室的工作互动,时交流反馈信息,统一审计定性处理标准依据

四、领导干部自然资源资产离任审计组织方式面临的挑战发展

(一)审计资源难以满足审计任务需要带来的挑战

在实现审计全覆盖的基础上,为推动生态文明建设,党委、政府要求将领导干部自然资源资产离任审计作为一项经常性审计任务,导致地方审计机关的审计资源更为紧张,能够投入到领导干部自然资源资产离任审计项目的资源更为紧迫。

一是人力资源紧张。审计机关人员受编制限制,加上领导干部自然资源资产离任审计涉及的范围较广、内容复杂,尚处于起步阶段,组织方式尚不完善,导致人力资源紧张。二是社会中介机构人员难以满足领导干部自然资源资产离任审计的需要。党的十八大报告允许政府向社会购买服务,但领导干部自然资源资产离任审计属于一项全新且经常性审计任务,社会中介机构尚未开展此类服务,其审计人员缺乏此类项目审计经验,有可能影响审计的广度和深度,进而影响审计质量。三是审计复合型审计人才缺乏。领导干部自然资源资产离任审计项目涉及范围广、专业众多,需要大量兼具财政财务、自然资源、环境保护和地理信息技术等复合型审计人才,而目前各级审计机关非常缺乏此类复合型审计人员。

(二)审计组织方式理论需要创新带来的挑战

近年来,审计机关在审计实践中逐步摸索出了“独立型”、“结合型”、“交叉审”、“一拖N”、“上下联动”、“同级协作”等不同性质的组织方式,但有限的实践经验难以满足生态文明建设对领导干部自然资源资产离任审计的管理需求。

在领导干部自然资源资产离任审计的发展过程中,理论研究鲜有所见,而领导干部自然资源资产离任审计实践已处于起步探索阶段,尤其是审计组织方式研究热度不高,导致审计实践走到了学术研究的前面。在审计项目探索实践过程中,一些地方审计机关只能机械套用其他审计项目组织方式,加上缺乏足够的审计组织理论支撑,导致一些地方出现协同不完善、项目选择不科学、资源统筹效果不明显等问题。

(三)审计协同机制需要完善带来的挑战

审计协同主要表现在审计任务和审计资源的有机组合,具体包括审计项目的选择和审计机关之间的相互协作。

1.审计项目选择。开展领导干部自然资源资产离任审计,要达到“治已病、防未病”的作用,既要对已存在的问题提出审计整改措施建议予以整改,防止病变或恶化,也要对尚未发现问题的审计事项提出审计建议,防范化解风险。因此领导干部自然资源资产离任审计项目的选择尤为重要,如果项目选择不合理,就会容易导致审计目标和思路不清晰,无法发挥自然资源和生态环境资金的使用和管理效果,进而影响促进生态文明建设目标的实现。

2.审计机关之间的相互协作。审计机关之间的协作是为了充分发挥审计人员的专业特长与技能,形成审计监督合力。但领导干部自然资源资产离任审计组织方式现状即只是单纯的统一管理,尚未实现因地制宜、因人而异的差异协同,不利于发挥基层审计人员的主观能动性,造成审计结果打折扣。

(四)审计考核需要完善带来的挑战

地方审计机关初步建立了领导干部自然资源资产离任审计项目的评价考核,考核指标一般包括完成的审计项目数量、查出的问题金额、审计要情、审计信息、审计专报和审计移送处理书等,尚不能完全适应基于“治已病、防未病”的领导干部自然资源资产离任审计项目的需要,具体表现为现有考核指标未将“治已病、防未病”思想纳入考核指标,导致有些审计成果无法体现;不同业务部门组成审计组,在审计成果分配时容易导致部门之间产生纠纷;对按计时方式购买服务的外聘社会审计机构及其人员无法纳入考核,无法充分调动外聘审计人员的积极主动性。

(一)审计项目组织方式“两统筹”

近年来,审计机关根据党中央、国务院实行审计全覆盖要求,针对审计监督任务重的特点提出了审计项目审计组织方式“两统筹”。“两统筹”要求审计机关创新审计方式方法,统筹整合审计力量,并制定了做好“两统筹”有关工作的具体措施:一是创新审计管理模式,加强审计工作统筹;二是聚焦审计重点,优化政策跟踪审计组织方式;三是加强审计机关之间的沟通衔接,形成全国审计工作一盘棋;四是严格审计计划执行,强化审计项目组织管理。这为地方审计机关根据审计项目的性质、特点和范围,统筹审计资源,统一组织开展区域内的领导干部自然资源资产离任审计项目,形成审计监督合力,提高审计结果转化率带来了新的机遇。

(二)完善国家审计执法责任制

执法责任制要求明确审计人员岗位职责与权限,分级落实审计质量控制责任。近年来地方审计机关为加强审计业务指导、检查与审计质量控制,修订完善审计执法责任制度体系。如福建省福州市审计局修订了《审计执法岗位责任制度》和《审计执法过错责任追究制度》,构建了以完善审计人员执法责任为依据,审计执法责任追究为手段的国家审计执法责任制度体系。

地方各级审计机关健全审计质量控制制度,及时更新审计质量控制措施与方法,形成动态完善的审计业务质量控制体系。对暴露的重大审计质量问题,依据审计执法责任追究机制,依法依规追究审计执法行为人及其直接领导的责任。为改进领导干部自然资源资产离任审计组织方式,为提高审计质量带来机遇。

(三)大力推进大数据审计

国家审计高度重视审计信息化系统工程建设,20027月原国家计委批准审计署启动金审工程一期建设,成为列入国家基本建设投资计划的第一个电子政府建设项目;20087月,国家发展改革委批复同意建设金审工程二期;2018年启动金审工程三期建设。大数据审计是审计信息化的必然趋势,2014年审计署设立了电子数据审计司,先后制定了审计业务电子数据管理、审计业务电子数据远程联网管理、建设特派办数据分析网和共享审计业务电子数据等规定,构建了较为完备、规范的大数据审计体系,明确了电子数据采集、管理、适用、安全等环节的具体要求;各级地方审计机关也结合地方实际组建了大数据审计系统,取得了较好的成效。运用大数据审计技术方法,对海量数据进行审计比对和关联分析,发现审计疑点,再辅之审计人员现场核实取证,提高审计的效率与效果,同时也给领导干部自然资源资产离任审计组织方式变更带来了新的发展契机。

五、优化领导干部自然资源资产离任审计组织方式的对策

领导干部自然资源资产离任审计组织方式的优化是顺应国家审计“两统筹”和大数据审计的需要。基于地方审计机关视角,通过强化管理和领导,推行组织方式变革,合理配置审计资源,提高审计效率。一是满足国家生态文明建设的需要,缓解审计资源有限的矛盾;二是规范审计工作,在“治已病,防未病”中医思想的指引下,重塑国家审计理念,形成审计监督合力,更好地服务于新时代中国特色社会主义建设。

(一)推进审计项目组织方式扁平化

通过对审计机构和审计项目组织方式的调研发现,审计项目组织方式扁平化管理已成为普遍趋势。因此完善领导干部自然资源资产离任审计项目组织方式,就必须实行审计业务流程再造,推进扁平化管理,强化信息沟通,减少审项目管理的信息衰减,提升审计效率和效果。实施领导干部自然资源资产离任审计项目扁平化组织方式具有较强的可行性和操作性。进入二十一世纪以来,审计机关斥巨资建设了三期“金审三期工程”,实现了审计相关信息的及时、快速传递与反馈。因此地方审计机关及审计组均可利用“金审工程”的信息传输功能,减少审计项目组织层级。

(二)完善审计协同机制

1.审计项目选择。一是将“两统筹”运用于领导干部自然资源资产离任审计项目,在开展领导干部自然资源资产离任审计“独立型”项目的同时,进一步扩大领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计同时开展的“结合型”项目,并逐步在财政预算执行审计、政策落实跟踪审计等项目中融入领导干部自然资源资产离任审计内容,既拓展了领导干部自然资源资产离任审计的覆盖面,同时也有助于多角度督促领导干部在发展经济的同时关注自然资源和生态环境,推动生态文明建设;二是将“治已病、防未病”中医思想运用于领导干部自然资源资产离任审计项目选择。在选择审计范围和对象时要做好备选项目评估,考虑该区域是属于“已病”还是“未病”、如何对其进行体检,评估拟选项目的审计成效,充分发挥国家审计的经济社会“体检师”职能;三是地方审计机关要结合当地实际,持续组织开展领导干部自然资源资产离任审计,有条件的审计机关应实施更多的审计项目,逐步扩大领导干部自然资源资产离任审计的覆盖面和影响力。

2.将“上下联动”组织方式演化成“上下双向联动”组织方式。现有组织方式主要是通过审前培训和上级审计机关编制下发审计动态信息下发,主要是信息单向流动。而随着网络信息技术的发展和金审工程(三期)的建设为审计信息交互共享提供了平台基础,首先,通过信息平台实现数据资源共享,建立全区域范围内数据资源的分析平台,抽调审计人员组建数据分析团队,提高数据交互分析的工作效率。其次,地方审计机关可在现有的基础上,定期(如每半个月一次)在线召开全区域领导干部自然资源资产离任审计项目审前分析会、审中碰头会、审后研讨会,充分进行信息沟通和交流,审计牵头处室负责主持会议,并对研讨结果予以归纳总结,形成研讨会议纪要,通过类似方法真正实现上下互动,确保信息双向流动共享。

3.完善“同级协作”组织方式。在现有“同级协作”组织方式的基础上,进一步挖掘同级之间的沟通协作机制。一是建立完善审计机关与自然资源和生态环境管理相关部门的沟通协作机制,形成定期的政策交流、数据资源报送、情况通报等长效机制,建成自然资源资产数据共享平台,为离任审计提供专业支持和制度保障。二是加强与公安、检察院等执法监督部门的工作协同,完善案件线索移送、协同办案和重大案件研讨等机制,为审计监督提供坚强保障,加大审计成果运用。三是强化与组织人事部门的交流互动,共同研究制定审计计划,合理确定审计对象和区域;在干部任免工作中加大对审计成果的应用,并及时反馈成结果应运用情况。四是各省市审计机关之间、同一审计机关从事离任审计人员之间利用信息网络平台实现信息双向共享,及时探讨审计项目发现的审计疑点或难点(涉密信息除外),从而实现同类审计项目信息的双向流通共享。

(三)完善审计考核指标体系

审计考核的目的是提高审计质量和审计成效,同时也有利于提升审计人员业务能力。因此可从以下几个方面完善指标考核体系:一是将社会中介审计人员纳入考核,并根据考核结果支付审计费用;二是将一些“治已病、防未病”视角的审计成果纳入考核,促进审计人员将“治已病、防未病”用于指导领导干部自然资源资产离任审计项目实践,提升国家审计对经济社会的体检成效,推动经济社会、自然资源和生态环境的健康可持续发展;三是探索创新考核指标分解,推动审计项目扁平化管理和组建跨业务部门的审计组,形成快速反应、行动高效、多专业融合的审计团队,以合理配置审计资源,提高效率和效果。(朋薇、唐娟、吕炜、陈熙、张韬、罗虹、倪浩宁)


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