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【内审人谈两会】“十四五”时期内部审计的新要求和新使命（秦荣生）

2021-03-17

编者按：2021年的全国两会刚刚落下帷幕，在十三届全国人大四次会议上，审议并批准了政府工作报告，审查和批准了国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要，明确了2021年我国经济社会发展的目标任务和重点工作，为我国未来5年及15年的国民经济和社会发展擘画了宏伟蓝图。为了更好地学习宣传贯彻全国两会精神，做好2021年的内部审计和内审协会工作，为“十四五”开好局、起好步，并着眼“十四五”规划和2035年远景目标，推动内部审计的长远发展，中国内部审计协会即日起推出“内审人谈两会”专题宣传活动。邀请财经审计领域的两会代表委员、内部审计领域的专家、学者和实务工作者，结合参加两会和学习两会精神的体会，为推动内部审计与时俱进、创新发展发表观点，建言献策。现将这些文章在协会微信公众号、协会官网和《中国内部审计》杂志中以单篇或综述等形式陆续发表，供广大内部审计和内审协会工作者参考，敬请关注。

秦荣生系全国政协委员，北京国家会计学院院长、党委副书记，中国内部审计协会副会长

“十四五”规划和2035年远景目标纲要作为指导今后5年及15年国民经济和社会发展的纲领性文件，新发展阶段、新发展理念、新发展格局的“三新”主线贯穿全文，鲜明彰显高质量发展的主题。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相促进的新发展格局，是我国对经济发展客观规律的正确把握和实践运用，是高质量发展的客观要求。内部审计作为增加企业价值和促进企业实现发展目标的职能部门，着眼于企业发展战略，推动企业“十四五”时期所提出的战略目标的顺利实施，就成为“十四五”时期内部审计的新要求和新使命。

一、“十四五”时期：内部审计发展的新要求

根据“十四五”时期的我国经济社会发展目标，应明确我国内部审计的发展新要求。

(一)党的审计委员会领导内部审计工作

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。“十四五”时期经济社会发展必须遵循的首要原则就是坚持党的全面领导。坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平，推动国有企业完善中国特色现代企业制度。“十四五”规划和2035年远景目标纲要中要求坚持党对国有企业的全面领导，促进加强党的领导和完善公司治理相统一，加快建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。内部审计是推进国有企业全面实现“十四五”时期经济社会发展任务的重要力量，也是公司治理的重要组成部分。国有企业的党组织应设立审计委员会加强党组织对内部审计的全面领导，内部审计在党组织的坚强领导下，从组织形式、职能定位、决策程序等方面优化内部审计的效能，为国有企业的稳定、健康、可持续发展提供有力支撑，保障国有企业的事业兴旺发达和长治久安。“十四五”时期，国有企业党组织应进一步明确党对内部审计的全面领导，完善党领导内部审计工作的体制和相关工作机制。

（二）内部审计是公司治理的基石和保障

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“推动国有企业完善中国特色现代企业制度”，要求加强董事会建设、落实董事会职权、使董事会成为经营决策主体。公司治理包括公司治理体系和治理能力，是一个公司充分发挥各类治理主体实现公司治理效能的体现。公司治理体系是一整套紧密相连、相互协调的体制机制，在党组织下设立审计委员会，在董事会下设审计委员会，两个审计委员会统筹协调领导内部审计工作。内部审计与公司治理存在内在的联系，是公司治理的基石和重要保障。一方面，从古今中外审计发展历史来看，公司治理的产生和发展决定了内部审计的产生和发展，公司治理的目标决定了内部审计的定位，公司治理的完善程度决定了内部审计的发展和成熟程度。内部审计参与公司治理的广度和深度，是衡量内部审计基石作用的标准和尺度。另一方面，内部审计在公司治理体系中发挥重要的保障作用。内部审计服务于公司治理体系，承担着对公司治理体系中相关主体实施监督和制约的职责，是公司治理体系中相互制衡的一项制度安排。内部审计在公司治理体系中可以有效发挥监督与制衡作用，揭露和查处经营管理层重大违法违纪问题，提出完善和改进的措施与建议，规范公司经营管理层的行为。

（三）发挥内部审计在公司安全中的作用

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“统筹发展和安全建设更高水平的平安中国”的要求，凸显“安全”的重要性。习近平总书记指出：我们在当前和今后一个时期，是我国各类矛盾和风险的易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。我们必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些。安全是发展的前提，发展是安全的保障。内部审计要在加强公司安全体系和能力建设，完善公司安全体制机制中发挥重要作用。加强公司安全体系建设，健全公司安全审查和监管制度。加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设，维护产业链、供应链安全，守住公司不发生重大风险的底线。公司经济安全是公司总体安全的基础。内部审计在审计过程中，要兼顾公司生产经营发展和公司安全，着眼于促进生产经营发展，来确保公司安全。为了实现这一目标，内部审计需要对审计对象风险管理审计的重点从单个组织转向整个公司层面，坚持公司总体国家安全观，促进实施公司安全战略，维护和保障公司安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿公司生产经营发展各领域和全过程，防范和化解影响公司发展进程中的各种风险，筑牢公司安全屏障。

（四）建立和实施国有企业总审计师制度

党中央、国务院高度重视国有企业审计工作，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议重要讲话中强调，要充分调动内部审计的力量。2018年1月，审计署发布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》，明确规定国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。2020年9月，国务院国资委印发《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，要求加快建立总审计师制度。因此，加快推进国有企业总审计师制度，已成为国有企业完善党组织建设和公司治理结构的重要组成部分，是国有企业强治理、反腐败、控风险、防流失的重要措施之一。推进国有企业建立总审计制度，强化国有企业内部审计，是坚决贯彻落实党中央、国务院的要求。国有企业总审计师领导内部审计，通过对国有企业贯彻落实国家重大政策措施审计，通过揭示和反映国有经济运行中的风险隐患，通过从体制机制层面揭示问题、分析原因和提出建议，通过揭露重大违纪违法违规问题，促进国有企业健康、可持续发展。

（五）构建以党内监督为主导的监督体系

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“完善党和国家监督体系”，要求“以党内监督为主导、推动各类监督贯通协调，形成常态长效的监督合力，使监督体系更好融入国家治理体系”。改革现行监督体系的目标是加强党内监督，以党内监督为主导，更好发挥内部审计在监督体系中的积极作用。构建以党内监督为主导的监督体系：首先，建立和健全在党的领导下的纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督，落实全面从严治党的监督责任。其次，要充实发挥财会监督的基础性监督作用、生产技术安全部门的安全监督、法规部门的法律监督和国家审计的外部监督力量，避免内部审计职责多部门行使，改变重复审计和无人审计并存的现状，把监督资源集中起来，攥指成拳，形成合力。最后，优化内部审计的专业监督和再监督的职责，要始终坚持有重点、有步骤、有深度、有成效的推进内部审计全覆盖，把有限的审计资源聚焦于重大决策、重大部署、重大事项上来。

二、新发展阶段：内部审计发展的新使命

根据“十四五”时期我国内部审计发展的新要求，内部审计应为实现新要求完成新使命。研究内部审计发展的新使命，就是按照内部审计发展新要求，明确内部审计工作重点，切实把握现实的迫切需要，并做到着眼于未来。

（一）内部审计应聚焦服务公司高质量发展

内部审计要不断提高政治站位，增强政治责任感和使命感，要以政治眼光提升内部审计工作的高度，要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，为公司构建新发展格局服务。内部审计应通过揭露公司高质量发展中存在的问题，提出完善的整改措施，推动公司高质量发展有效推进，加大对公司生产经营中各类损失浪费的揭示力度。内部审计应深入了解和正确把握公司高质量发展中的新变化、新趋势，牢固树立内部审计围绕促进公司高质量发展的职能定位，促进公司高质量发展重大政策的贯彻落实。内部审计要从全局性、前瞻性的视角来看待和分析审计出来的各种问题，着力分析公司高质量发展的实施情况，客观揭示公司生产经营中面临的关键问题和突出矛盾。针对审计过程中发现的公司高质量发展不落实、不衔接、不配套等问题，内部审计及时提出整改和完善措施。在新的发展阶段，内部审计要适应公司党组织和董事会对审计工作的新要求，把促进公司高质量发展作为内部审计工作的最高目标。在审计工作中，要从微观领域入手，着力反映公司高质量发展中出现的苗头性、倾向性、普遍性的问题，使内部审计在促进贯彻落实公司高质量发展目标、推动生产经营发展中发挥更大的作用。

（二）强化对公司贯彻重大政策措施的审计

开展对贯彻落实党和国家重大政策措施的跟踪审计是公司党组织赋予内部审计的一项重要职责。内部审计要增强政治责任感、历史使命感、时代方位感，切实增强主动性和适应性，当好党和国家重大政策措施在公司贯彻落实的“督查员”。重大政策措施跟踪审计是一项全新的审计工作，需要内部审计探索多样的审计方法，以提高内部审计质量，发挥内部审计的综合性监督作用。内部审计实施重大政策措施跟踪审计的内容和重点，必须紧扣党和国家改革发展大局，突出决策部署落实与完善、重大项目落地与重要资金保障等，聚焦监督重点，推动党和国家重大政策措施在公司贯彻落实。内部审计要持续组织重大政策措施跟踪审计，加大审计力度，着力监督检查各分子公司落实党和国家重大决策部署、促进深化改革、防范和化解风险等措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，加大对生产经营中不落实、不衔接党和国家重大政策措施所带来的各类风险隐患的揭示力度，促进党和国家重大政策措施在公司落地生根和不断完善。

（三）扎实推进对公司生产经营安全审计

内部审计是公司风险管理的最后一道防线，有责任、有义务，也有能力在维护公司生产经营安全和防范化解重大风险中发挥应有的作用。内部审计要积极主动适应新形势，紧盯市场风险、财务风险、技术风险和经营风险等，关注产业链、供应链、债务、信息科技等领域带来的风险，及时把握风险积累过程及成因，尽早将不利因素化解在源头。内部审计应建立和完善公司风险评价指标体系，加强生产经营安全风险预警、防控机制和能力建设。内部审计应通过发现各分子公司的安全问题，并提出整改建议和措施，进一步推动防控重大风险工作，确保公司的生产经营安全。实施对公司生产经营安全审计的基础是应实施公司信息安全审计。随着移动互联网、云计算、大数据、智能化等数字技术应用的持续拓展，公司信息安全威胁持续存在。因此,必须建立起内部审计为主体的信息安全审计，特别是针对计算机网络本身的各种安全技术要求、各种应用软件系统，对广域网上、云上信息实施安全审计，确保公司信息可靠、安全。

（四）增强内部审计监督的预警预防功能

制度塑造和制约着行为脉络和行为选择，高效履行内部审计监督职责，则应当前瞻性地研判审计对象在新的审计制度环境下会有什么样的行为选择，并采取对不良行为的预警预防措施。非法者的行为选择模式与合法性制度约束呈现因果性。内部审计在党组织审计委员会领导下，内部审计监督权威大幅提升，监督范围进一步扩大。在这种情况下，公司潜在违法违规者必然会采取更隐蔽的行为来对抗内部审计监督。其中，最为典型的、危害最大的无疑是“超越规则违法违规”，即居于公司高层的经营管理者运用其权力，创制出新的监督空白地带和寻租空间，并利用操纵内部控制的岗位优势，实现披着“合法”外衣实际从事“非法”行为。这种违法违规行为一旦暴露，往往可以采取瞒天过海、金蝉脱壳等手段，并通过多重防火墙实现自保。此类违法违规行为的出现，倒逼内部审计体制必须进一步改革，必须运用法治工具夯实内部审计监督的独立性和权威性。内部审计应善于通过全局性、前瞻性看待和分析问题，客观揭示公司生产经营中面临的关键问题和突出矛盾，来及时预警预防各种可能出现的非法行为。内部审计应注重从细处入手、大局着眼，通过揭示具有普遍性、倾向性、苗头性的问题，来促进内部审计监督在制止违法违规行为中发挥预警预防作用。

（五）深化对公司领导人员经济责任审计

内部审计要贯彻落实党中央、国务院关于深化和改善经济责任审计工作要求，围绕权力运行和责任落实，坚持以对公司领导人员任职期间审计为主，对所属二级子单位主要领导人员履行经济责任情况任期内至少审计1次，对掌握重要资金决策权、分配权、管理权、执行权和监督权等关键岗位的主要领导人员加大审计力度。内部审计应规范有效开展经济责任审计，聚焦经济责任，突出对党和国家重大决策部署、国家法律法规要求、公司改革发展目标任务等落实情况，公司治理结构的健全完善、投资经营、风险管控、内控体系建设与运行、整改落实等方面以及领导人员廉洁从业和贯彻落实中央八项规定精神情况的监督检查。完善定性评价与定量评价相结合的审计评价体系，落实“三个区分开来”要求，审慎作出评价和结论，鼓励探索创新，激励担当作为，保护公司领导人员干事创业的积极性、主动性、创造性。建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等制度，有效提升对公司领导人员经济责任审计的成效。

（六）运用数字技术提升内部审计的能力

近年来，我国“互联网+”、云计算、大数据、人工智能、区块链等数字技术得到了飞速发展，对现行内部审计技术升级换代具有巨大的促进作用。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指示，要坚持科技强审，加强审计信息化建设。内部审计要坚持科技强审，强化审计监督科技应用实践，向信息化要资源，向大数据要效率，积极拓展“互联网+”、云计算、大数据、人工智能、区块链等数字技术在内部审计工作中的运用，大力推广数字化审计模式，用数字技术推进内部审计全覆盖。内部审计人员要解放思想，形成数据导向式审计思维，努力提升数字化审计能力，积极推动数字化审计的实践运用。内部审计要加强数字审计监督能力建设，不断增强审计风险科技防控能力，提升审计监督专业性、持续性和穿透性，推进内部审计的审计方式和审计内容的自动化、实时化、智能化。